Comunicação de crise nas instituições públicas: uma agenda de observação para as políticas de ciência, comunicação e cultura

O manual parte de uma constatação que se tornou incontornável nas últimas duas décadas: as instituições públicas são hoje chamadas a governar crises que se desenvolvem em ambientes comunicacionais densos, acelerados e conflituais. Crises financeiras, sanitárias, ambientais, tecnológicas, migratórias ou geopolíticas não se desenrolam apenas no plano administrativo ou decisório. Elas são também construídas, interpretadas e disputadas no espaço público. A sua gestão depende de medidas concretas, mas também da capacidade institucional de explicar, justificar, ouvir, coordenar e corrigir.

É por isso que o documento deve ser lido como uma referência europeia para pensar a comunicação de crise no setor público. Ao reunir revisão de literatura, entrevistas com responsáveis políticos e institucionais, contributos de jornalistas, académicos e dirigentes de organizações internacionais, o manual procura aproximar dois campos que nem sempre dialogam de forma consistente: a investigação académica em comunicação de crise e a experiência prática da governação. Esta articulação é particularmente importante porque a comunicação de crise deixou de ser um problema exclusivo de assessoria mediática. Tornou-se uma dimensão constitutiva da própria política pública.

Para o PolObs, Observatório de Políticas de Ciência, Comunicação e Cultura, esta discussão é especialmente pertinente. A missão de um observatório não se limita a registar medidas, diplomas legais, programas ou instrumentos institucionais. Observar políticas públicas implica compreender os processos pelos quais essas políticas são formuladas, comunicadas, legitimadas, apropriadas, contestadas e avaliadas. Nesse sentido, a comunicação de crise constitui um objeto de análise fundamental, porque torna visíveis as relações entre Estado, conhecimento, media, plataformas digitais, opinião pública e confiança democrática.

A literatura académica tem mostrado que as crises não são apenas acontecimentos disruptivos. São também momentos de intensificação simbólica e comunicacional. W. Timothy Coombs, uma das principais referências internacionais da área, demonstra que a resposta comunicacional de uma organização depende da responsabilidade que lhe é atribuída, da sua reputação prévia e das expectativas dos seus públicos. A sua Situational Crisis Communication Theory tornou-se central para compreender como estratégias de negação, diminuição, reconstrução ou compensação podem proteger ou agravar a confiança numa instituição.

Contudo, quando se trata de instituições públicas, a questão é mais complexa. Como sublinham Finn Frandsen e Winni Johansen, a crise deve ser entendida como uma arena retórica multivocal. Vários atores procuram interpretar o acontecimento, definir vítimas e responsáveis, propor soluções e disputar legitimidade. Governos, reguladores, especialistas, jornalistas, organizações internacionais, movimentos sociais, plataformas digitais e cidadãos intervêm simultaneamente na produção de sentido. A crise é, portanto, uma arena de governação e uma arena discursiva.

É aqui que o manual do European Stability Mechanism e do European University Institute ganha densidade política. Ao defender que a comunicação deve fazer parte da política, o documento afasta uma visão instrumental da comunicação pública. Comunicar não é apenas divulgar decisões já tomadas. Também não é apenas proteger a reputação institucional. Comunicar é construir as condições de inteligibilidade, aceitação, escrutínio e eventual contestação das políticas públicas. Uma política mal comunicada pode perder eficácia, mesmo que tecnicamente bem desenhada. Uma política comunicada sem transparência pode produzir resistência, suspeita e desconfiança. Uma política comunicada sem escuta pode ignorar desigualdades, perceções e experiências sociais decisivas para a sua implementação.

Este ponto é particularmente relevante para as áreas acompanhadas pelo PolObs. Nas políticas de ciência, comunicação e cultura, a relação entre conhecimento, mediação e confiança é central. A ciência depende de processos de tradução pública para que resultados, incertezas e recomendações possam ser compreendidos. A comunicação estrutura o modo como problemas coletivos são enquadrados, visibilizados ou silenciados. A cultura molda valores, memórias, identidades e formas de reconhecimento. Em situações de crise, estes três domínios tornam-se inseparáveis.

A pandemia de Covid-19 tornou esta interdependência evidente. A resposta pública exigiu conhecimento científico, decisões políticas, comunicação institucional, mediação jornalística, participação de especialistas e interpretação social de risco. Mas também revelou tensões: excesso de informação, circulação de desinformação, fadiga comunicacional, desigualdades de acesso, disputas entre peritos, mudanças nas recomendações e dificuldade em comunicar incerteza. Autores como Brooke Fisher Liu, Yan Jin, Matthew Seeger e Peter Sandman têm mostrado que a comunicação de risco e crise exige uma combinação difícil entre precisão, empatia, clareza, oportunidade e credibilidade.

O manual europeu retoma esta preocupação ao propor oito princípios: preparar e antecipar, comunicar cedo, integrar comunicação e política, ajustar mensagens aos públicos, evitar o efeito boomerang, falar de forma coordenada, escutar com empatia e aprender com a crise. O interesse destes princípios não está apenas no seu valor prático. Está no modo como permitem construir uma agenda de observação das instituições públicas.

Preparar e antecipar, por exemplo, não é apenas uma recomendação operacional. É uma questão de capacidade institucional. Perguntar se uma instituição está preparada para comunicar em crise implica observar a existência de planos, equipas, canais, treino, relações prévias com media, mecanismos de coordenação interna e formas de escuta social. Implica também analisar a reputação acumulada antes da crise. Uma instituição que chega a uma crise sem confiança prévia comunica a partir de uma posição estruturalmente fragilizada.

Comunicar cedo, por sua vez, remete para a disputa de narrativas. A investigação sobre stealing thunder, desenvolvida por autores como An-Sofie Claeys e aprofundada no contexto digital por Seoyeon Lee, mostra que assumir rapidamente a comunicação sobre uma crise pode limitar danos reputacionais e aumentar a credibilidade institucional. Mas a rapidez não pode substituir a prudência. A comunicação pública deve reconhecer o problema sem produzir certezas falsas, deve ocupar o espaço público sem precipitar conclusões, deve informar sem alimentar especulação.

Este equilíbrio é um dos grandes desafios da governação contemporânea. Em ambientes digitais, o silêncio institucional raramente permanece vazio. É preenchido por rumores, interpretações concorrentes, enquadramentos mediáticos, conteúdos virais ou estratégias de desinformação. Ao mesmo tempo, a pressa pode produzir mensagens incompletas, contraditórias ou posteriormente desmentidas. A comunicação de crise exige, portanto, uma temporalidade própria: rapidez suficiente para marcar presença pública, prudência suficiente para preservar credibilidade.

A integração da comunicação no próprio processo de política pública é talvez o princípio mais decisivo. A literatura sobre governação e comunicação pública tem insistido que as instituições não comunicam apenas decisões. Comunicam racionalidades, prioridades, valores e conceções de cidadania. Quando uma instituição explica uma medida, também define o problema que pretende resolver, identifica públicos afetados, escolhe indicadores relevantes e estabelece critérios de responsabilidade. A comunicação torna-se, assim, uma forma de política.

Esta perspetiva é fundamental para um observatório. O PolObs pode contribuir para analisar não apenas o conteúdo das políticas, mas também os seus regimes de comunicação. Que problemas são apresentados como urgentes? Que dados são mobilizados? Que públicos são convocados? Que atores são legitimados como especialistas? Que imagens, metáforas e narrativas estruturam a perceção pública? Que vozes ficam ausentes? Estas perguntas deslocam a análise da comunicação institucional do plano técnico para o plano político e cultural.

A adaptação aos públicos constitui outro ponto relevante. A comunicação pública tende, muitas vezes, a imaginar um destinatário abstrato e homogéneo. Mas as crises não afetam todos da mesma forma. Diferentes grupos sociais têm níveis distintos de exposição ao risco, acesso desigual à informação, literacias diferenciadas, experiências territoriais diversas e relações desiguais com as instituições. Uma mensagem formalmente universal pode produzir efeitos socialmente desiguais.

Neste domínio, o PolObs pode desempenhar um papel de observação crítica. Interessa analisar quem é alcançado pela comunicação institucional e quem permanece à margem. Interessa perceber se as mensagens são acessíveis, se consideram desigualdades territoriais, se dialogam com diferentes públicos, se reconhecem dimensões de género, classe, idade, deficiência, origem social ou pertença cultural. A comunicação de crise é também um problema de inclusão democrática.

O princípio da clareza deve ser igualmente aprofundado. A literatura sobre comunicação pública mostra que a linguagem técnica pode funcionar como barreira entre instituições e cidadãos. Alan Blinder, Michael Ehrmann, Jakob de Haan e David-Jan Jansen, ao analisarem a comunicação dos bancos centrais com o público, chamam a atenção para a diferença entre comunicar mais e comunicar melhor. O excesso de comunicação pode aumentar o ruído se não houver hierarquia, clareza e adequação. Esta ideia é particularmente útil para pensar instituições científicas e políticas baseadas em evidência.

A comunicação em crise deve ser simples, mas não simplista. Deve tornar compreensível a complexidade sem a eliminar. Deve reconhecer incertezas sem produzir paralisia. Deve explicar dados sem transformar números em autoridade incontestável. Esta é uma dimensão essencial para as políticas de ciência, onde a confiança depende da capacidade de comunicar evidência, dúvida, revisão e aprendizagem. A ciência não perde autoridade por reconhecer incerteza. Pelo contrário, pode ganhar credibilidade quando explica de forma clara como o conhecimento se constrói e se atualiza.

Outro eixo importante é a transparência. O manual alerta para o risco do efeito boomerang, isto é, situações em que declarações defensivas, evasivas ou manipuladoras se voltam contra a própria instituição. Coombs mostra que estratégias comunicacionais desalinhadas com a perceção pública de responsabilidade tendem a agravar a crise. Em instituições públicas, este risco não afeta apenas reputações organizacionais. Afeta a legitimidade da ação pública e a confiança democrática.

A transparência, contudo, não deve ser confundida com mera disponibilização de informação. Uma instituição pode publicar muitos documentos e continuar a comunicar mal. Transparência exige inteligibilidade, contextualização, possibilidade de escrutínio e abertura à correção. Requer dados acessíveis, linguagem compreensível, critérios explícitos e disponibilidade para responder a perguntas difíceis. A transparência é, portanto, uma prática comunicacional e uma prática política.

A coordenação institucional é outro problema central. Muitas crises envolvem diferentes organismos públicos, escalas territoriais e entidades técnicas. Quando as mensagens são contraditórias, a confiança diminui. Quando a coordenação é excessivamente fechada, o escrutínio pode ser prejudicado. O desafio democrático consiste em combinar coerência institucional com pluralismo, debate e responsabilização. A unidade comunicacional não pode transformar-se em opacidade. A pluralidade não pode converter-se em ruído desorganizado.

A empatia, por fim, é talvez uma das dimensões mais subestimadas na comunicação institucional. Crises produzem medo, sofrimento, perdas e insegurança. Uma comunicação exclusivamente tecnocrática pode ser correta do ponto de vista factual, mas insuficiente do ponto de vista público. A investigação em comunicação de emergência tem demonstrado que reconhecer emoções e experiências vividas é essencial para construir confiança. A empatia não substitui a evidência. Mas impede que a evidência seja comunicada de forma socialmente distante.

Nas políticas culturais, esta questão ganha particular relevância. Crises que afetam práticas culturais, instituições artísticas, património, trabalhadores da cultura ou públicos não podem ser comunicadas apenas através de indicadores financeiros ou administrativos. A cultura envolve pertença, memória, reconhecimento, participação e vida coletiva. Uma comunicação pública que ignore estas dimensões reduz a política cultural a gestão setorial e perde capacidade de compreender os seus efeitos sociais.

O último princípio do manual, a aprendizagem pós-crise, abre um campo de investigação decisivo. Muitas instituições comunicam intensamente durante a crise, mas comunicam pouco sobre o que aprenderam depois dela. Avaliar a comunicação de crise implica perguntar o que mudou, que erros foram reconhecidos, que procedimentos foram revistos, que públicos foram ouvidos e que memória institucional foi produzida. Sem esta etapa, as crises repetem-se como episódios, mas não se transformam em aprendizagem pública.

É precisamente nesta dimensão que o PolObs pode afirmar uma agenda própria. Enquanto observatório, pode acompanhar a comunicação de crise como processo e não apenas como evento. Pode mapear narrativas institucionais, analisar discursos mediáticos, estudar estratégias de transparência, comparar setores de política pública, observar desigualdades de receção, identificar aprendizagens institucionais e contribuir para uma reflexão crítica sobre a relação entre comunicação e governação.

O Handbook on Crisis Communication for Public Institutions deve, assim, ser lido não apenas como um guia europeu de boas práticas, mas como um documento que ajuda a consolidar um campo de observação para as políticas públicas. A sua relevância para o PolObs reside precisamente aí: permite pensar a comunicação de crise como objeto transversal às políticas de ciência, comunicação e cultura.

Num tempo em que as crises se tornaram recorrentes, a comunicação pública é uma infraestrutura da confiança. A forma como as instituições comunicam revela como compreendem os cidadãos, como lidam com o conhecimento, como reconhecem incertezas, como prestam contas e como constroem legitimidade. Observar essa infraestrutura é uma tarefa central para qualquer análise contemporânea das políticas públicas.

Para o PolObs, este debate abre uma linha de trabalho clara: acompanhar criticamente os modos como as instituições públicas comunicam em contextos de crise, avaliando não apenas a eficácia das mensagens, mas também a sua qualidade democrática, a sua capacidade de escuta, a sua relação com a evidência e a sua atenção às desigualdades sociais e territoriais.

Comunicar em crise não é apenas gerir perceções. É governar sob escrutínio. É produzir sentido público em condições de incerteza. É construir, preservar ou perder confiança. Por isso, a comunicação de crise deve ser entendida como parte integrante das políticas públicas e como objeto central de observação para os estudos da ciência, da comunicação e da cultura.

https://www.esm.europa.eu/system/files/document/2025-04/HandbookCrisisCommunication.pdf